千疮百孔的大清国，举目一望，危机四伏，哪儿不是危在旦夕，哪儿不需要好好地整顿，哪儿不要花大把大把的府库银子？
在天津，直隶总督兼北洋大臣的李鸿章，和他的得力幕僚薛福成，紧闭书房门窗，熬了几个通宵。
薛福成字叔耘，号庸庵，江苏无锡人，虽然早年饱读诗书，可连个正式的举人都没弄到手。但他志不在此，而是关心世界、国家的大局，把自己锤炼成了一个明悉时局、洞彻形势、胸中装满治国强国方略的新型知识分子。同治四年，28岁的他给曾国藩上了一道“万言书”，力主“策富强，定经制，消反侧，防外侮，正风俗”，文章几乎涉及了整个中国急需要解决的所有问题，而对当时功成名就、声势煊赫的曾国藩，除了匡正规劝，通篇竟没有一个字的歌功颂德、阿谀奉承。薛福成独特的见识和品格，立即受到曾国藩的激赏，马上请他入幕，参赞军机政务，薛福成也被当时人称为“曾门四贤”之一。
其实海防大筹议这一年，39岁的薛福成，刚刚转投李鸿章的幕府。但他的才具见识，很快就得到了李鸿章的赏识和器重。他那对中国积贫积弱之根源在于因循守旧的分析，那中国要跟上世界发展潮流必须“变而后能胜”的主张，那“安知千百年后，中华不因西人之学再辟造化之机”的设想，以致对西方社会制度的考察和对在中国建立君主立宪制度的政治理想，对中国日后的发展产生过重大的影响。
在纷纷朝议之中，只有李鸿章委托薛福成拟成的奏折最中要害，它的产生，起到了力排众议的效果。
薛福成作为李鸿章的代言人，他笔下的文字足以让观者的后背渗出细密汗珠：
“……自有洋务以来，叠次办结之案，无非委屈将就。至今年日本兴兵台湾一事，经水陆将士拼力血战，始驱除之……臣于台事初起时，即缄商总理衙门，谓明是和局，而必阴为战备，庶和可速成而经久。洋人论事不论理，彼以兵势相压，我第欲以笔舌胜之，此必不得之数也。夫临事筹防，措手已多不及，若先时备豫，倭兵亦不敢来，焉得谓防务可一日缓哉？兹总理衙门陈请六条，目前当务之急，与日后久远之图，业经综括无遗，洵为救时要策。所未易猝办者，人才之难得，经费之难筹，畛域之难化，故席之难除。循是不改，虽日事设防，犹画饼也！”
接着，他又把议论锋芒指向强调陆上边疆防务的“塞防论”，进一步强调“海防”重于“塞防”的理由：
“历代备边，多在西北。其强弱之势，客主之形，皆适相埒，且犹有中外界限。今则东南海疆万余里，各国通商传教，来往自如，麇集京师及各省腹地，阳为和好之名，阴图吞噬之计，一国生事，诸国构煽，实为数千年来未有之变局！轮船电报之速，瞬息千里；军器机器之精，工力百倍。炮弹所到，无坚不摧，水陆关隘，不足限制，又为数千年未有之强敌！外患之乘，变幻如此，而我犹欲以成发制之，譬如医者疗疾，不问何症，概投之以古方，诚未有见效也。”
此后，议论转向对时政的批评：
“庚申以来，夷势骎骎内向，薄海冠带之伦，莫不发奋慷慨，争言驱逐。局外之訾议，既不悉局中之艰难，及询以自强何术？御侮何能？则茫然糜所依据。自古用兵，未有不知己知彼而能决胜者。若彼之所长，己之所短，尚未探讨明白，但欲呈意气于孤注之掷，岂非视国事如儿戏耶！”
他接着提出了自己的见解：
“居今日而欲整顿海防，舍变法与用人，别无下手之方。伏愿我皇上顾念社稷生民之重，时势艰危之极，常存欿然不自足之怀，节省冗费，讲求军实，造就人才……使天下有志之士无不明于洋务，庶练兵制器各事可期逐渐精强积诚致行，尤需岁月迟久乃能有济。”
这份“重磅炸弹”似的奏折中提出的所谓“变法”，主要是指改革旧式军事制度，建立新式海陆军；所谓“用人”，主要是指培养新式军事、经济人才。他强调“亟练水师”，同意设立北、东、南洋三洋海军，且“外海水师铁甲船与守口大炮铁船皆断不可少之物”，各洋海军均须拥有大型铁甲战舰二艘，“一处有事，六船联络，专为洋面游击之师，而以余船附丽之”。同时，他还主张“开源节流”、“效仿西法”，发展民用企业，设厂制造耕织机器，开采煤铁各矿，兴办轮船铁路电报诸事，“榷其有余，养船练兵”。
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